Las competencias municipales no son el problema, ni las Diputaciones la solución

De las medidas del Gobierno central incluidas en el último paquete para reducir el déficit se encuentra una profunda reforma de los gobiernos locales. No es la medida que generará más atención mediática, ni la que tendrá unos efectos más inmediatos, ni seguramente la que levantará más protestas, pero en cambio es la que tendrá un impacto profundo en el bienestar de los ciudadanos. A la espera de la aprobación definitiva del Anteproyecto de Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local que nos permita conocer los detalles definitivos, las propuestas conocidas hasta ahora del Ministerio de Administraciones Públicas y las medidas anunciadas recientemente por el gobierno central se centran en un recorte de las competencias de los gobiernos locales (principalmente en educación y sanidad) y un mayor protagonismo de las Diputaciones provinciales.

La reforma de los gobiernos locales no es cosa de la crisis. Desde su aprobación en 1985 la Ley de Bases de Régimen Local (LRBRL) ha tenido algunas modificaciones parciales, como las introducidas en 2003 por la ley de modernización del gobierno local, pero sus contenidos nucleares siguen siendo los mismos. Desde hace tiempo se reclama por parte de las organizaciones municipalistas una “segunda descentralización” que vaya más allá de la descentralización autonómica y dote definitivamente a los gobiernos locales de los recursos financieros suficientes para mantener, potenciar y desarrollar los servicios de proximidad que prestan a la ciudadania. La publicación del Libro Blanco del Gobierno Local en 2005 puso las bases para tal reforma con una propuesta de criterios orientadores (autonomía, flexibilidad, proporcionalidad, suficiencia financiera, etc.) así como una serie de propuestas de mejora en la relación a la cooperación institucional y a la gestión de servicios públicos. Esta propuesta desembocó en el Anteproyecto de la Ley básica del Gobierno y la Administración Local pero no llegó a aprobarse definitivamente.

A nadie se le escapa que uno de los principales problemas de la organización territorial en la prestación de servicios en España es la existencia de un gran número de municipios pequeños (el 84% de los municipios tiene menos de 5.000 habitantes) con limitada capacidad organizativa y financiera, además de la superposición de administraciones en ámbitos territoriales y sectoriales sin una adecuada concertación. Esto genera problemas de eficiencia y de igualdad de acceso de los ciudadanos a los servicios básicos independientemente donde vivan, lo que es muy diferente a decir que el problema de la organización territorial en España es una limitación poco clara de las competencias municipales, tal y como da a entender la actual reforma. Al contrario, esta flexibilidad competencial presente en la LRBRL ha sido decisiva para que los gobiernos locales pudieran desarrollar el estado de bienestar en ámbitos tan esenciales como la educación, la formación de adultos, la sanidad, la cultura, o el medioambiente. Esto ha sido posible precisamente por la cercanía de los políticos locales a las necesidades de sus habitantes y al apoyo de otras administraciones, ya sea la central, la autonómica o la provincial. Uno de los casos de reorganización territorial que se suele tomar como referencia en Europa es el de Dinamarca. La agregación de municipios y la reforma del gobiernos locales se produjo para que los gobiernos locales presten servicios de una forma más eficaz y eficiente, no para reducir su ámbito competencial. Esto supuso, dicho sea de paso, la eliminación de las administraciones territoriales de segundo grado, lo que aquí serían las Diputaciones.

Si el Gobierno central pudiera agregar municipios por Decreto no dudo que ya lo habría hecho. Tanto Grecia como Italia, debido a la situación económica y a la imposición de las condiciones por parte Troika, han impulsado agregaciones de municipios con el mismo objetivo de racionalizar el gasto público, aunque sea a costa disminuir la calidad democrática de los municipios y aumentar desigualdades territoriales. En el caso del Estado español eso no es posible porque este tipo de actuaciones son competencia de las comunidades autónomas. Así pues, se ha optado por reducir las competencias de todos los municipios y transferir “las competencias propias” de los municipios de menos de 20.000 habitantes que no puedan garantizar su aplicación bajo unos por ahora desconocidos criterios de calidad. Esta opción tiene, a mi modo de ver, importantes problemas tanto de legitimidad democráticas, de gestión pública como para contribuir equitativamente a la reducción del gasto.

  • Primero, desde el punto de vista democrático es un claro paso hacia atrás. Del articulado de la LRBRL se elimina la posibilidad de que la administración central, las CCAA o las Diputaciones puedan delegar competencias, si con ello se alcanza una mayor participación ciudadana. En sentido opuesto, se abre al puerta a la delegación el ejercicio de las competencias municipales de menos de 20.000 habitantes a las Diputaciones. La mayoría de las Diputaciones (diferente es el caso de las Diputaciones Forales), sus responsables políticos se eligen indirectamente entre los diferentes concejales municipales. Este sistema de elección indirecta (¿alguien conoce cómo se elige un diputado provincial?) dificulta la asunción de responsabilidades y la rendición de cuentas por parte de los políticos así como la capacidad de incidencia de los ciudadanos en aspectos tan importantes como si un servicio público local será privatizado o no. En cambio, en las instituciones territoriales de segundo grado de Francia, Alemania, Bélgica, Reino Unido, Irlanda o Grecia los representantes son elegidos directamente. Aunque sin duda muchas Diputaciones puedan funcionar correctamente desde el punto de vista institucional, es conocido, por ejemplo, el cortijo que se convertió la Diputación de Castellón por parte de la familia Fabra, siendo Carlos Fabra la quinta generación de presidentes de la Diputación y investigado hoy en día por cohecho, tráfico de influencias y delito fiscal. Cualquier medida para potenciar las Diputaciones debe ir acompañada también de una reforma de estas instituciones, mejorando su legitimidad democrática, su transparencia y adaptandolas a la realidad territorial e histórica donde se ubican, como es la deseable conversión de las provincias de Catalunya en vegueries y la consiguiente reorganización administrativa.
  • Segundo, desde el prisma de una gestión pública eficaz, la reforma es una vuelta a lógicas institucionales que parecían superadas basadas en la verticalidad y la desconfianza interinstitucional en vez de potenciar una gestión basada en redes de colaboración, la cooperación y la concertación que garanticen la autonomía municipal y unas políticas acordes con las necesidades concretas de las poblaciones y no ajustadas a unos estándares homogéneos y abstractos definidos a priori. La propuesta por ahora conocida establece que las competencias de los municipios de menos de 20.000 habitantes que no cumplen los requerimientos de sostenibilidad financiera y de calidad (a partir de unos criterios de calidad establecidos por el gobierno central) serán asumidas por las Diputaciones y su función se “dirigirá preferentemente al establecimiento y adecuada prestación de los servicios públicos mínimos”. Hasta ahora, era precisamente la Diputación la que permitía dar respuesta a las demandas ciudadanas que excedían estos servicios mínimos a partir de la concertación con los propios ayuntamientos. Un simple cambio de nivel competencial no asegura una mejor calidad de los servicios públicos en una administración, aunque de carácter teóricamente municipal, que no está organizada ni preparada para gestionar directamente servicios públicos. Los ciudadanos consideran que la administración local es la más rápida, la que mejor los trata y la más eficaz en comparación a la administración central y autonómica, según el último barómetro del CIS.
  • Finalmente, desde el punto de vista económico, la reducción del gasto si viene por algun lado, vendrá de la reducción, eliminación o precarización de los servicios públicos, no de una mayor eficiencia en el gasto. La reforma no plantea seriamente una evaluación, cambios y mejoras de las estructuras de cooperación intermunicipal existentes como las comarcas, agrupaciones de municipios o las propias Diputaciones, sino una reubicación de competencias municipales hacia las Diputaciones. Es probable que los gobiernos locales en apuros económicos se descarguen en las Diputaciones sus servicios y responsabilidades. Las Diputaciones, viendo reducir también sus ingresos mayoritariamente provenientes de transferencias directas del Estado, es lógico que prioricen la gestión de los servicios básicos transferidos y dejen de dar apoyo a otras políticas que hasta ahora venían desarrollando (algunas en realidad competencia de los gobiernos autonómicos) en ámbitos como el de juventud, igualdad de género, asuntos sociales, promoción económica, participación ciudadana, formación, entre muchas otras. Esta reforma se convierte en una forma de reducir el sector público con una minimización de los costes políticos tanto para los ayuntamientos como para los gobiernos autonómicos. Por otro lado, la medida de reducción de un 30% de los concejales de los ayuntamientos, que requiere una reforma de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General y no podrá ser aplicada hasta las elecciones del 2015, más que una importante reducción presupuestaria (según la Federación Española de Municipios y provincias (FEMP) el 90% de los concejales no cobra por su trabajo), supondrá una disminución de la pluralidad política de los consistorios.

En definitiva, si bien es necesaria una reorganización de las administraciones territoriales, la reforma adolece de importantes déficits democráticos, merma la autonomía municipal, no garantiza una mejor calidad de los servicios públicos y facilita una reducción de las políticas públicas con un menor coste político. Tampoco se avanza hacia un nuevo modelo de financiación local, origen de muchos de los problemas actuales, que mejore la autonomía local, incentive la gestión compartida, asegure la prestación de servicios y disminuya la dependencia del desarrollo inmobiliario.

Marc Martí-Costa

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2 responses to “Las competencias municipales no son el problema, ni las Diputaciones la solución

  1. Horacio Espeche

    excelente articulo.

  2. Ecelente post; en mi opinión el injustificable fortalecimiento político y competencial de las diputaciones que esconde el texto de la reforma tiene más que ver con una opción de política en clave partidaria, que de optimización, eficiencia o ahorro inducido con la avocación de competencias a instancias supralocales. La provincia es la célula básica de la organización política en España y la reforma socava y limita las opciones contestatarias de lo municipal para tales estructuras, habitualmente incómodas para la organización interna del partido..
    Además de las dudas en torno a la legitimidad democrática de instancias de elección indirecta, a través de circunscripciones poco o nada representantivas de ninguna realidad territorial, como los partidos judiciales, la vocación del proyecto de reforma no se centra en una sincera preocupación por deslindar y clarificar ámbitos competenciales opacos que se prestan al gasto más improductivo desde lo local.
    Un saludo

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