LLegamos a las instituciones… y ahora toca transformarlas. Pistas teóricas sobre el cambio institucional

Intervención “La innovación como cambio institucional” en el curso CUIMPB sobre Innovación Social y Políticas Urbanas, 13 y 14 de octubre en Barcelona

Enfocaré mi presentación intentando abrir la caja negra que se sitúa entre la innovación social y las políticas urbanas. Así, me centraré básicamente en el concepto de cambio institucional y en dos teorías que nos pueden ayudar a entenderlo y a analizarlo: una que se ocupa de explicar el cambio de políticas (la Advocacy Coalition Framework) y la otra que se ocupa precisamente del poco explorado campo del “cambio institucional gradual“.

Creo que la combinación de ambas perspectivas nos puede dar algunas pistas sobre como prácticas de innovación social minoritarias se pueden llegar a institucionalizar como políticas urbanas. Matizar que los mecanismos de cambio institucional que describiré a continuación no son los únicos posibles para este fin. A la vez, los cambios pueden ser en un sentido más conservador o progresista, más estatista o más liberal…. en relación a los mecanismos de cambio que trataré de explicar el sentido no es tan relevante. Lo que importa es como operan estos cambios para generar cambios en las instituciones.

Existen diversas teorías que se ocupan del cambio en las políticas. En este caso, creo que teoría de Sabatier[1] sobre las coaliciones de cambio (Advocacy coalitions) nos pueden ser útil. Este enfoque está fuertemente asociado con la idea que las personas se involucran en el proceso político para poder convertir sus creencias en políticas públicas. Y esto se hace mediante coaliciones de personas que piensan de la misma manera que compiten con otras coaliciones de personas con diferentes creencias. Cuando los valores de una coalición se institucionalizan tienen unos efectos distributivos determinados que privilegian unos actores a otros. Esto significa asumir que los cambios en las políticas no están simplemente ligados a cambios externos, ni siempre responden a intereses económicos, ni tampoco que los partidos políticos son los únicos intermediarios a través de los cuales se marca la agenda pública. En definitiva, existe posibilibidad de agencia en el cambio de políticas.

Esta teoría está pensada no para explicar cambios en los gobiernos sino para explicar cambios en políticas concretas. Siguiendo a Dahl, asumimos que determinados actores pueden ser influyentes en algunos ámbitos (sea en políticas sociales o económicas o culturales) y en otros no. Originariamente la teoría de las Advocacy Coalitions fue construida en el contexto Norteamericano donde existe menos pluralidad partidista y donde el partido republicano o el partido demócrata pueden albergar en su seno a diferentes coaliciones. Sin embargo, también puede ser aplicada en el caso Europeo desde la perspectiva de cómo los movimientos sociales se organizan para parar un proyecto/una ley en la medida que cambian los marcos interpretativos del problema (un ejemplo paradigmático fue la Plataforma en Defensa de l’Ebre y su impacto en las políticas de aguas del Estado). Así, la teoría incorpora los conceptos de marcos interpretativos, estructura de oportunidades políticas, movilización de recursos y la creación de alianzas entre diferentes actores (políticos, técnicos, jueces, líderes de opinión, investigadores, periodistas, etc.) en sub áreas concretas de las políticas públicas.

Esto es lo que hizo exactamente la Plataforma de Afectados por las Hipotecas (PAH) en política de vivienda. Los autores de las teorías de advocacy coalitions identifican diferentes “niveles” en las creencias que comparten los miembros de la coalición. Las creencias nucleares centrales (policy core beliefs) van más allá de la política en concreto y son asunciones normativas sobre la sociedad y la política: la existencia de una democracia secuestrada por los mercados, la existencia de ganadores/perdedores del sistema, la necesidad de implicarse para cambiar las cosas y de hacer más que decir, la naturaleza profundamente social y cooperativa de los individuos, la creencia del papel primordial del Estado en la garantía de los derechos civiles, políticos, económicos y sociales… serian algunas de las creencias centrales impulsadas desde la PAH. Quizá excepto en el último punto (el papel del Estado), las demás características son creencias y valores compartidas por las demás prácticas de innovación social que estamos analizando en este seminario.

La cuestión es qué pasa cuando una “coalición de cambio temática” con unas creencias determinadas (como la PAH) llega a tomar las instituciones (con su diversa ampliación y mutación en BComú en el caso de Barcelona) y se encuentra que diferentes áreas de política pública están dominadas por unas coaliciones en las que prevalecen otros intereses y valores.

Y aquí viene la segunda cuestión de interés: el cambio institucional. Las teorías más conflictivistas sobre el cambio en las políticas se han centrado en la capacidad de cambios estructurales a partir de revoluciones y las teorías institucionalistas se han centrado mucho más en la continuidad y la permanencia institucional. Para el institucionalismo histórico y sociológico, o bien no hay cambio, o bien se cree que la mayor parte del tiempo el cambio de las instituciones públicas es adaptativo al entorno. Principalmente prevalece el principio de la path dependence, es decir: lo que se ha hecho en el pasado condiciona en sobremanera lo que se puede hacer en el futuro. Para estas teorías solo cada largos periodos de tiempo se producen cambios exógenos (al sistema político institucionalizado) suficientemente importantes para un cambio en las instituciones que merezca este nombre. Estos pueden ser cambios producidos por revoluciones, desastres naturales, graves crisis económicas, etc.

Ante este estado del arte, hay académicos que han trabajando para entender como operan aquellos cambios que, aunque sean graduales y endógenos, pueden generar cambios importantes en las instituciones. Este proceso de cambio podría hacercarse a la idea de “revolución democrática” tan en boga entre las coaliciones de cambio. Combinando estas dos dimensiones, el proceso de cambio y el posible resultado de este cambio, se obtiene el siguiente cuadro:

Resultado del cambio
Continuidad Discontinuidad
Proceso de cambio Incremental Reproducción por adaptación Transformación gradual
Abrupto Supervivencia y retorno Ruptura y reemplazo

Fuente: Streek y Thelen (2005)

La hipótesis fuerte de estos autores es que en las democracias capitalistas de los países occidentales, en la realidad, el proceso más habitual de cambio no es el abrupto, sino el de la transformación gradual. No es verdad que solo haya un incrementalismo adaptativo sino que también operan mecanismos que generan cambios importantes. En su libro “Beyond Continuity, Institutional Change in Advanced Political Economies”, Wolfgang Streeck y Kathleen Thelen aplican este esquema para analizar los cambios introducidos por el proceso de neoliberalización a partir de los 70 en los sistemas de bienestar de las democracias occidentales.

Lo más sugerente del enfoque es la propuesta de tipologización de los mecanismos que generan los cambios institucionales. Mi invitación es poder pensar estos mecanismos no en clave de neoliberalización de las instituciones, sino en como desarrollar procesos de cambio de los nuevos gobiernos municipales encabezados por candidaturas ciudadanas. Al menos en Barcelona, durante la campaña electoral se lanzó un mensaje: “no queremos simplemente conquistar las instituciones, sino transformarlas”. Muy bien, pero la pregunta es cómo.

Estos autores desarrollan tres tipologías básicas de transformación gradual:

·      El desplazamiento (displacement): la eliminación de las normas existentes y su reemplazo de otras nuevas. Seguramente el mecanismo más clásico cuando hay cambio de mayorías parlamentarias y se derogan y promueven leyes.

·      La superposición (layering): la introducción de nuevas reglas encima o al lado de las normas existentes. Un ejemplo sería la introducción del artículo 135 de la reforma de la Constitución. Un ejemplo clásico es también el incentivo de planes de pensiones privados aunque se mantengan los públicos que progresivamente van erosionando la legitimidad de los sistemas públicos por parte de las clases medias.

·      La deriva (drift): no existen cambios en las normas pero se dejan sin efectos por los cambios en otras. Efecto de las no-decisiones. Un ejemplo podría ser dejar a medio efecto la Ley de dependencia a través de su subfinanciación.

·      La conversión (conversion): cuando las viejas normas prevalecen pero son interpretadas y aplicadas de forma diferente a como lo eran aplicadas anteriormente.

En un trabajo posterior, Karen Thelen y James Mahoney (2009) valoran las posibilidades de aplicación de estas normas según a) el contexto político y b) las características de las instituciones que quieren ser transformadas, tal y como se muestra en el siguiente cuadro:

Características de la institución
Bajo nivel de discrecionalidad en la interpretación/aplicación de las normas Gran nivel de discrecionalidad en la interpretación/aplicación de las normas
Características del contexto político Grandes posibilidades de veto Superposición Deriva
Débiles posibilidades de veto Desplazamiento Conversión

Fuente: Mahoney y Thelen, 2009

En el caso del actual gobierno de Barcelona donde existen altas posibilidades de veto para el cambio (es un gobierno en minoría), esta teoría nos invita a utilizar principalmente estrategias de superposición o bien desplazamiento, sin descartar las otras. Un caso de desplazamiento (fallido), podría ser la limitación de los salarios de todos los concejales que BComú llevaba en su programa y que no pudo ser aprobada en el pleno del ayuntamiento debido a su minoría. Un ejemplo de superposición sería la introducción de cláusulas sociales en los contratos de la administración pública. Un ejemplo de deriva sería dejar sin efecto real los puntos más controvertidos de la ordenanza del civismo aún vigente. Y posibles ejemplos de conversión podrían ser utilizar todo el entramado institucional que se organizó alrededor de la “smart city” hacia una ciudad que promueva el procumún digital, el opensource, las herramientas digitales de control democrático, etc.

Si bien la teoría del cambio gradual nos da pistas sobre como opera el cambio institucional, nos continua faltando una mayor claridad sobre los agentes que impulsan estos cambios, que pueden estar dentro y fuera de las instituciones. El enfoque sobre advocacy coalitions nos da orientaciones sobre esta complementariedad. A la vez, los cambios institucionales introducidos por coaliciones institucionalizadas pueden favorecer otras coaliciones en políticas específicas – o incluso ayudar a generar nuevas- que comparten los mismos policy core beliefs.

Obviamente hay otras teorías sobre el cambio institucional más allá de los enfoques del cambio institucional gradual o las advocacy coalitions. Son aquellos que apuntan a la importancia de los liderazgos, las presiones externas (a través de los estados de opinión),  los constreñimientos de la gobernanza multinivel, el papel de las pasiones y emociones en la política, el incremento de la participación en la elaboración de políticas, etc. Sin embargo, las dos teorías expuestas aportan un poco de luz en como se puede avanzar y entender el cambio, ya sea desde dentro las instituciones o bien en la interacción con coaliciones temáticas que operan dentro y fuera de ellas.

Marc Martí-Costa (@eixint)

Bibliografía:

Christopher M. Weible, Paul A. Sabatier y Kelly McQueen (2009) “Themes and Variations: Taking Stock of the Advocacy Coalition Framework”, en The Policy Studies Journal, Vol. 37, No. 1

Mahoney, James y Thelen, Kathleen (2009) “A theory of gradual institutional change.” Explaining institutional change: Ambiguity, agency, and power, Cambridge University Press, pp. 1-37.

Sabatier, Paul y Weible, Christopher (1999) “The Advocacy Coalition Framework Innovations and Clarifications”, en Sabatier, Paul (ed.) Theories of Policy Process, Westview Press, pp. 189-220

Sabatier, Paul A. y Hank Jenkins-Smith. (1988). “An Advocacy Coalition Model of Policy Change and the Role of Policy Orientated Learning Therein.” Policy Sciences 21: 129–68.

Streeck, Wolfgang y Kathleen A. Thelen. (2005)”Introduction: Institutional change in advanced political economies.” Beyond continuity: Institutional change in advanced political economies. Oxford University Press, pp. 1-39.

[1] ver bibliografía

 

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